社会组织参与社会管理的路径分析

陈飞强

社会组织，也称为第三部门、公益组织、非营利组织等，是指除政府部门、企业组织之外的，以非营利为目的、从事公益事业或为公众提供服务的组织，包括各类社会团体、基金会、民办非企业单位等。党的十八大报告明确提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。社会组织参与社会管理．是社会转型的必然要求。在当前的社会转型过程中，我国社会结构已发生了巨大变迁，群体分化加剧，由此导致社会公共需求的多元化。同时，政府职能也处在转变中，政府转移和剥离出来的职能需要新的载体来承接。那么，谁来提供日益多元化的社会公共需求，谁来承接政府转移的职能呢？在这样一个大背景下，迫切需要创新社会管理方式，而社会管理方式的创新离不开社会组织的参与。政府失灵论和市场失灵论指出了政府部门和市场部门在社会管理中的局限性，而社会组织的优势恰好可以弥补这些不足。社会组织参与社会管理的国际经验也表明，社会组织的参与是创新社会管理的重要手段。那么，社会组织如何参与社会管理呢？我们认为，社会组织要通过加强内部建设与推动外部环境优化和充分利用外部资源等途径，更好地参与社会管理。从加强内部建设的角度来看，社会组织要建设规范的组织体系和形成准确的组织定位；从外部环境优化和外部资源利用的角度来看，社会组织要寻求有力的社会支持，并推动服务机制的建构。

一、建设规范的组织体系

规范的组织体系，是社会组织参与社会管理的组织基础，改革开放以来，我国社会组织数量增长十分迅速，社会组织的规模已比较可观。但是，一些社会组织自身建设方面存在不少问题，诸如内部管理的规范性、公益信息的透明度、组织行为的营利性等，影响了社会组织参与社会管理，因此，社会组织要建设规范的组织体系。

1．建立科学高效的组织架构

理事会治理是“世界公认治理公益组织的‘规定’形式”。由理事会掌握社会组织最高决策权的组织架构也被发达国家的经验证明是比较科学高效的。在我国，“无论是在民政部门正式登记注册的公益组织，还是没注册的草根组织，其治理结构中‘规定’的主体都是理事会”。然而，在双重管理体制下，大都只是建立了一个形式上的理事会。作为形式上的治理主体，理事会很少能够发挥真正的作用。”由此，当前我国社会组织中以理事会为权力基石的组织架构还没有真正建立起来，由此导致社会组织难以以正确的方式追求正确的目标，为社会利益服务，也难以提高参与社会管理的效度。因此，改革双重管理体制，建立以理事会为基础的组织架构是当前社会组织参与社会管理的重要前提。对于社会组织来说，要建立起一个真正代表公共利益的理事会，并在理事会掌握组织决策权的基础上建立其他相应的组织机构。

2．组建专业的运作团队

对于社会组织来说，需要一支具备专业素质的人才队伍。但在现实中，我国大多数社会组织的“发展还面临人才和人员待遇方面的压力……许多社会组织的专职工作人员待遇比较低，而且往往不能得到社会保障和医疗保险”，这一困境导致社会人才不愿意到社会组织工作，而留在社会组织工作的职员往往缺乏相应的能力。因此，社会组织要加大人才建设力度，建立专业的运作团队，才能更有效地参与社会管理。为此，既需要在社会组织的外部支持体系中建立起能够满足社会组织人才需求和稳定人才队伍的相关制度，也需要社会组织在内部管理中加强人才引进力度和工作人员的能力建设。

3．提供透明的组织信息

组织信息的公开透明是社会组织获得社会公信力的重要保障，而社会公信力则是社会组织能够持续、有效地参与社会管理的重要条件。当前，我国社会组织在参与社会管理的过程中虽然取得了一些成绩，“但在内部治理、组织建设、资金筹集、项目运作、公益资源使用效率方面存在许多问题和不足，综合体现就是整体公信力不强，与经济社会发展的需要和社会公众的合理期待之间存在距离。”近年来，一些关于社会组织的热点事件，引发了社会公众的关注，其中很重要的一个原因就在于一些社会组织的“公开透明与社会要求相比还有很大差距”。因此，社会组织要提高公开透明度，以赢取广泛的社会公信力。

二、形成准确的组织定位

准确的组织定位，是社会组织参与社会管理的重要前提。社会组织在进行组织定位的过程中，要以适应社会发展所需为根本方向，以分担社会管理职能为活动目标，以关注民生为服务导向。

1．以适应社会发展所需为根本方向

社会组织要融入党委和政府主导的社会管理体系，逐步承接政府职能转移和开展公共服务。党的十八大报告强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，其中，社会组织要发挥“社会协同”的作用，这就是社会组织的角色定位。

从社会需求的视野来看，当前我国进入经济结构调整、体制机制转型和社会关系变革的关键时期，社会结构发生了广泛而深刻的变化，群体分化加剧，利益结构转变，社会矛盾凸显，在这样一种形势下，社会组织要着眼于当前社会发展所需，以更好地满足多样化的公众需求和缓和社会矛盾为目标，定位好自身的角色。

2．以分担社会管理职能为活动目标

社会组织具有独特的优势，能够承接政府剥离出来的职能，在社区服务、环境保护、公益慈善、扶贫济困等领域发挥自身的独特优势；同时在市场经济迅速发展的过程中，也能发挥行业自律的作用，起到规范市场秩序和厘清利益的作用。特别是在“那些产生微利或无利润服务、志愿者服务、社区服务、慈善事业、非正规教育、咨询培训、老弱病残服务等社会服务，往往是政府管不了也管不好的事，同时又是私人部门不提供的服务，正是非营利组织擅长的服务领域。”“因此，社会组织要发挥比较优势，有针对性地开展公共服务，分担社会管理职能，填补‘政府管不到／管不好’和‘市场不愿管’的盲区和禁区。”

3．以关注民生为服务导向

社会组织的基本功能就是提供服务，也就是在参与社会管理的过程中为社会公众提供各种服务，因此，社会组织要确立“关注民生”的服务导向，以社会公共需求为“指挥棒”，有针对性地提供多元化的社会服务产品，满足各类群体的多样化需求。

三、寻求有力的社会支持

有力的社会支持，是社会组织参与社会管理的外在条件。社会组织参与社会管理，不仅需要规范的组织体系和准确的定位，还要寻求有力的社会支持。社会支持主要包括法律支持、政策支持、组织平台的支持等。

改革开放以来，我国出台了一系列规范社会组织发展及其活动的政策，社会组织参与社会管理的社会支持体系不断改善优化，但仍存在一些不足，需要进一步寻求有力的社会支持。

1．推动法律法规体系的完善

我国目前关于社会组织的法律法规体系主要有《社团登记管理条例》(1998)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998)、《中华人民共和国公益事业捐赠法》(1999)、《基金会管理条例》(2004)等。此外，还有民政部的一些部门规章（如民政部2000年出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、1999年出台的《民办非企业单位名称管理暂行规定》）。从现有的法律法规来看，存在两个方面的不足：一是多数法规的位阶不高，效力有限；二是具有滞后性，一些法规不仅时间较长，而且内容滞后于经济社会发展现实。比如对于公益慈善活动，如何规制慈善活动，政府在慈善活动中的定位，善款的使用监督问题……慈善活动的透明度与隐私权保护冲突如何进行协调，都亟需立法界定。

因此，建议尽快出台和完善关于社会组织的法律法规，为社会组织更好地参与社会管理提供法律保障。关于法律法规的完善，从架构上来看，需要出台社会组织发展的基本法和相应的专门法；从内容来看，需要对社会组织参与社会管理的权利、义务、地位、范围及涉及的社会关系等作出规范。

2．寻求更加有力的政策支持

当前，我国对社会组织的管理实行双重管理体制，并推行分级管理和限制竞争原则。实践证明，这些在一定程度上已成为制约社会组织规模扩大的瓶颈，同时也使得社会组织难以在社会管理领域发挥更大的作用。因此，要推动社会组织管理政策的进一步完善。

对于社会组织的管理政策，无论是地方层面还是国家层面，都在进行着一些有益的改革探索。例如，2008年9月，深圳市就出台了关于进一步发展和规范社会组织的意见，规定“工商经济类、社会福利类、公益慈善类的社会组织申请人均可直接向社会组织登记管理机关申请登记”。2013年3月，北京市民政局宣布，将于年内出台北京市社会组织直接登记管理办法，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织全面实行直接登记；4月1日起，北京市区两级民政部门全面接受四大类社会组织的直接登记申请。在国家层面，2013年3月十二届全国人大一次会议的记者会上，李立国表示，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类组织等四大类社会组织，实行民政部门直接登记，不再由业务主管单位审查同意。这些变革既是政府自身管理优化的结果，也是长期以来社会组织不断努力的结果。对于社会组织来说，应抓住这一契机，通过积极呼吁或组织研讨，进一步推动社会组织管理政策的完善。

3．用好社会组织孵化器平台

社会组织孵化器“是借用企业孵化器的理念而建立，旨在为初创期和中小社会组织提供服务场所、寻求资金项目等全方位支持”的一种组织平台。其主要功能是为社会组织提供支持性环境。这种支持性环境，不仅包括物理性支持、资金支持、行政办公辅助等一般意义上的基本服务，更重要的是提供价值增值服务，如能力提升、协调推广、财务托管、法律咨询等方面的服务。

要提升社会组织的服务能力，社会组织既需要充分发掘组织内部资源，也需要充分利用外部资源，社会组织孵化器就是社会组织提升服务能力的重要外部资源。近年来，我国上海、北京、南京、深圳、武汉等地都在积极探索建立社会组织孵化机制，通过政策引导、项目支持、培育指导等措施，引导社会组织健康发育和快速成长，上海浦东新区的“非营利组织发展中心”、北京的“社会组织孵化中心”、南京的“爱德社会组织培育中心”等都是社会组织在提升参与社会管理的能力的过程中可以充分利用的良好的平台。

四、推动服务机制的建构

服务机制的建构是社会组织参与社会管理的重要保障。社会组织要高效地参与社会管理，必须建立一种制度化的服务运作机制，这是社会组织能够持续有效地参与社会管理的重要保障。

从国际经验来看，发达国家（地区）通过制定相应的法规和确立规范的流程，都已建立起政府向社会组织购买公共服务的制度化运作机制。美国、英国等国家均有国家层面的立法。澳大利亚1997年颁布的财政管理与责任法和联邦服务提供机构法规定了政府购买公共服务的细则。香港有专门的受资助非政府组织福利机构的采购程序。通过立法并制定相应的细则或确立法定的采购程序，发达国家（地区）建立了政府向社会组织购买服务的制度化运作机制，从而使得这些国家（地区）的社会组织在参与社会管理过程中得到了政府资金的大力支持：例如，在香港，政府向社会组织购买服务的资金约占社会组织总收入的70%；政府对民间组织办学支出的补贴所占比重更高，中小学教育政府补贴社会组织办学达到了90%。

北京、上海、深圳、宁波等地区逐步出台了一些地方性规范。但总体而言，政府向民间组织购买公共服务还缺乏明确的整体性规划，尚未形成制度化的途径。从购买规模来看，政府向社会组织“购买公共服务依然是零星和小规模的”，2010年，北京大学公民社会研究中心对北京和浙江的2000多家社会组织的问卷调查显示，“只有7.38%的非营利组织明确回答过去三年曾获得政府购买服务的项目委托。”从购买过程来看，政府向社会组织购买公共服务“存在着购买服务的起步与探索阶段所具有的非制度化特征。”前述调查显示，社会组织获得政府采购信息的途径中，占第一位的是政府主动邀请，通过政府公开的采购信息渠道则居第二位；项目获得方式中，绝大部分是通过政府邀标获得的，而不是通过竞标获得的。由此可见，当前政府向社会组织购买服务具有明显的非制度化的特征。因此，要加快推动社会组织参与社会管理，要加大政府向社会组织购买公共服务的力度和广度，建立起政府向社会组织购买公共服务的制度化运作机制，其关键是立法和建立规范的流程。

一是推动政府将向社会组织购买公共服务纳入法定程序，在法律法规层面明确政府向社会组织购买公共服务的范围、标准、程序和机制。明确在哪些领域购买服务，明确购买服务项目的数量、质量和服务费用，明确承担服务项目社会组织的资质等，明确服务项目的申报、购买信息的发布、项目的招标等一些基本内容，建立一整套科学合理的财务保障机制、服务运作跟踪机制、绩效评估机制（尤其是第三方评审机制）等。

二是推动政府建立健全公开规范的公共服务购买流程。可借鉴发达国家（地区）的通常做法，建立起政府部门向社会组织购买服务的规范流程。首先，“政府先行对当地居民在社会服务方面的需求进行评估，再依据评估情况，制定服务目标、服务类型、人力编制、经费支出、服务内容及受惠人资格等条件，采用竞投方式挑选服务经营者”，社会组织及私营机构均可参与投标。其次，社会组织中标承担服务项目后，按照政府规定的要求开展工作。在这个过程中，政府提供经费，并进行有效的监管。最后，社会组织完成中标项目后，政府要开展绩效评估。

    （转载自《中国机构改革与管理》2014.9）