关于我县机构编制实名制管理 绩效评估结果利用问题的思考

田炜

实名制管理的绩效评估是现代政府机构改革的前沿课题，有的国家将这一举措作为机构改革的突破口。随着我县体制改革的不断深化，实名制管理的绩效评估作为行政机构管理制度创新和有效管理工具，越来越受到重视。认真研究、制订全面科学的实名制管理的绩效评估体系，构建以正确实名制管理的评估为导向的绩效管理模式，是在实名制管理中贯彻落实科学发展观的需要。实名制管理的绩效评估是为提高政府机构公共管理和公共服务能力而采取的以公共责任和顾客至上为理念的机构改革策略，是持续改进和提高实名制管理绩效评估的管理理念和方法，是当今许多国家实施机构再造、落实机构责任、改进机构管理、提高机构效能、改善机构形象的一个行之有效的工具。

但是，绩效评估本身不是目的，评估的目的和价值在于提高机构绩效。绩效评估结果作为绩效评估的成果体现，是绩效评估通往机构绩效提高的桥梁，而通过绩效评估结果的利用，使得绩效评估真正发挥“助推器”的功能。综观中外绩效评估实践，使人们逐渐认识到，绩效评估的成败与否，很关键的一点在于绩效评估结果如何利用。鉴于绩效评估结果利用的重要性和我县机构改革中从在的种种问题，有必要对之深入的研究，以达有效地运用的目的。

一、机构绩效评估的基本理念和功能

政府机构绩效，在西方也被称为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“机构业绩”、“政府作为”等，其字面意义是指政府机构所做的成绩和所获得的效益的意思，但其内涵非常丰富，既包括政府机构“产出”的绩效，即政府机构提供公共服务和进行社会管理的绩效表现；又包括政府机构“过程”的绩效，即政府机构在行使职能过程中的绩效表现。机构绩效还可分为组织绩效和个人绩效，组织绩效包括一级政府机构的整体绩效、政府职能部门绩效和单位团队绩效。实名制管理的核心问题是提高绩效。要提高绩效，必须首先了解和评估现有绩效水平，要应用科学的方法、标准和程序，对政府机构的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府机构绩效进行改善和提高。机构的绩效评估具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能，通过评估绩效，改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制，属于机构运行机制优化的范畴。从系统组织整合理论角度看，这种运行机制的优化可以在一定程度上弥补一些管理体制方面的缺陷。实名制管理的绩效评估是以提高政府公共管理和公共服务能力而采取的以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略，是持续改进和提高政府部机构门绩效的新的管理理念和方法，是当今许多国家实施机构再造、落实机构责任、改进机构管理、提高机构效能、改善机构形象的一个行之有效的工具。

二、我县对绩效评估结果的利用状况及存在的问题

在机构实名制管理改革实践的影响下，我县的党政机关和地方政府进行了一系列绩效评估实践的有益探索，典型的做法有政府部门的“社会服务承诺制”、 “人民满意单位评选活动”、 党政机关的“干部实绩考核制度”、农牧系统的“目标管理绩效考核”等。由于各个部门的实际情况和自身需要的不同，对评估结果利用也呈现出多样化的形式。综合起来看，对绩效评估结果的利用主要有以下几种：大部分是将评估结果作为考核部门、单位领导、公务员绩效的重要依据，实施“末位淘汰制”;有的地方则把评估结果与组织整体绩效挂钩，对结果进行排名并在新闻媒体上予以公布。除此之外，有些部门把绩效评估的结果作为组织机构优化以及简政放权的依据。

由于我县的实名制管理的绩效评估起步较晚，目前尚处于不成熟阶段，这种不成熟尤其体现在对绩效评估结果的利用存在着许多问题，具体来说，有以下几个方面:

(1)无相关法律法规的保障，对绩效评估结果的利用缺乏规范性。我国还没有专门针对绩效评估的通行法律条文，对绩效评估结果该如何利用缺乏明确而具体的规范，因此我县各部门在绩效评估结果的利用实践运用中带有很大的随意性和盲目性。

(2)对绩效评估结果的利用存在形式化、走过场的不良现象。评估结果出来了，但往往是评完了事，绩效评估结果的运用往往流于形式。由于缺乏监督机制，评估对象并不会自觉的根据评估结果和相关建议去改进部门的绩效，相关的评估结果报告成了一纸废文，最后成了为评估而评估的局面，使得绩效评估失去价值。

(3)许多部门没有科学的奖惩制度，绩效评估结果与评估对象利益脱钩。由于没有根据绩效评估结果将部门的绩效与部门下一年度的预算挂钩、与领导的政绩挂钩、与公务员的薪酬和职位变动挂钩，使得评估对象产生了这样的认识，“评与不评一个样，评好评坏一个样”，导致评估对象失去了主动利用评估结果去提高自身绩效的驱动力。

(4)信息公开制、反馈机制、申诉机制等相关配套机制的缺失，直接影响了绩效评估结果得到的客观公正，难以促使绩效评估结果顺利得到评估对象的了解和自我改进。

(5)绩效评估结果的运用存在短视问题，大多数情况下对结果的运用只注重奖惩，却很少把绩效评估结果运用于推动管理体制改革，实现组织优化以提高组织能力。也很少把绩效评估结果跟在编人员的培训、再学习联系起来，进一步提高在编人员的业务能力和服务水平。

三、绩效评估结果的利用对于在编人员和机构的价值分析

1.以绩效评估结果为根据，改革在编人员人事管理制度。

绩效评估结果用于在编人员人事管理制度改革，体现在以下几个方面:首先把绩效评估结果与在编人员的薪酬直接挂钩，逐步取消目前在编人员实行的资历工资制，探索建立以绩效为依据的绩效薪酬制度。根据绩效评估结果对优秀的在编人员予以加薪奖励，对那些表现极差的给在编人员在编人员予相应的降薪惩处，做到赏罚分明，体现管理中的功绩制原则。其次，绩效评估结果可以作为用人的根据，克服政府机构用人的不正之风。有这么一句形象生动的描述某些政府用人做法的顺口溜：“不跑不送，原地不动;只跑不送，平级调动;又跑又送，提拔重用” 。民间传言虽然不一定准确，但确实反映了在一些地方存在用人不凭工作绩效只凭关系的作法。有了绩效评估结果，能够为科学用人提供依据，从而形成上岗看德才、提拔看绩效、培养看潜力的公务员使用、提拔机制，达到从源头上纠正公务员管理中的诸多不良做法、遏制用人腐败的目的。第三，绩效评估结果与干部的使用结合起来。利用绩效评估结果，可以让领导切实重视起绩效评估的价值意义，真正起到表干部之“德”、激干部之“能”、促干部之“勤”、展干部之“绩”、倡干部之“廉”的作用，使干部才有所展、劳有所得、功有所奖、过有所究。让绩效突出的干部脱颖而出，将平庸无为的干部淘汰，形成干部能上能下的机制，造成干事创业、鼓励探索、激励成功的健康的人事制度环境。

2.以绩效评估结果为指导，促进公务员队伍建设

一是可以发现和留住人才。根据绩效评估结果，有助于发现人才，淘汰庸才，确保年富力强、德才兼备的公务员得到留用和提拔，不称职公务员得以降级或被清理出公务员队伍，这样才能保证政府公务员队伍始终处于不断新陈代谢、吐故纳新、生机勃勃的良性运行状态。二是有助于公务员素质的提高。我国政府公务员队伍规模大、人数多，对其实行严格的绩效考核，能够促使他们按照党和政府以及所在职位的要求，增强服务意识，提高行政能力，规范服务行为，从而促使公务员整体素质不断提高。通过绩效评估结果，可以了解到公务员的知识、能力、服务水平等方面情况，根据评估结果反馈的信息和改进建议，安排公务员培训、进修、再学习，为公务员不断提高自己专业知识、业务能力、服务水平提供有针对性的指导和帮助。

四，绩效评估结果的利用对于在编机构的价值分析

1.绩效评估结果能检验在编机构组织目标的合理性，促进在编机构绩效的改善。绩效评估不仅仅是对在编机构的政策或政务项目事后的监督与约束，更为重要的是对政务项目或政策自身存在合理性、可行性的审查。而且，绩效评估结果有助于发展战略与策略的调整与人员、组织以及其他资源的充分配置，以适应变化了的环境，更好地回应社会公众的需求，并有利于将当前的需求与长远的战略考虑结合起来。另外，绩效在在编机构评估最基本的目的就是评估预定目标的实现程度，根据在编机构组织的发展战略和评估结果，调整绩效目标、工作思路和工作举措，为进一步改进绩效服务。

2.以绩效评估结果为导向，实现公共服务市场化，提高公众的满意度。一个部门能否赢得人民的爱戴，不是看它投入了多少资源，做了多少工作，而是要看它在多大程度上满足了人民的需要。从这个程度上讲，公众的受益水平和满意程度才是在编机构绩效评估的最终标准。一方面通过绩效评估引入竞争机制和市场机制，实现竞争性选择和公共服务市场化，提高公共产品和服务的质量;另一方面，通过公众满意标准的实施，评估政府部门提供的公共服务与公众满意度之间的差距，并通过财政支出使用效率的优化，降低公众使用公共服务的成本，真正建立起服务型和效能型政府部门。

3.绩效评估结果是推进在编机构自身建设和管理创新的突破口。在编机构绩效评估作为一种有效的管理工具，机构设置不合理、职能交叉重叠、权责脱节等问题必然在评估过程中凸显出来。在编机构应当认真研究绩效评估结果中传达出来的丰富信息，分析诊断机构管理中需要改进的薄弱环节。把绩效评估结果作为推行机构管理体制改革，特别是实现组织优化的重要依据。可以进行绩效预算，在机构设置、编制配备、财政投入等行政资源的配置方面进行科学的安排。同时，根据绩效评估结果反映出来的问题并结合现实的需要，注重机构管理创新、职能转变和简政放权，从而推进机构的改革和自身建设。

4.政府绩效评估结果的公开能够提高政府公信力，有效地改善政府形象。公信力是政府的影响力与号召力，是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度。同时，它也是人民群众对政府的评价，反映着人民群众对政府的满意度和信任度。

五、实名制管理绩效评估结果有效利用路径的思考

（一）建立几个相应配套机制加强管理的落实。1.建立激励惩戒机制；应根据绩效评估结果，将部门的绩效与其下一年度的预算挂钩、将领导的政绩与其职位的升降挂钩、将公务员的表现与其薪酬、培训及辞退等切身利益挂钩，真正做到奖优罚劣、赏罚分明。2.建立信息公开机制；3.建立评估对象对评估结果运用的参与及申诉机制；4.建立绩效评估结果运用的反馈机制；5.建立绩效评估结果运用的监管机制。

(二) 把绩效评估结果与行政问责制联系起来。所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。应把绩效评估结果作为行政问责的依据，不仅要对有重大过失的公务员进行问责，还应对那些无责任感的相关部门进行必要的惩处。这样，政府机关和公务员都会严格约束自己的行为，主动根据评估结果改善行政绩效，防止和约束行政失效，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

(三)强化评估主体在绩效评估结果运用中的积极作用。评估主体，尤其是作为评估对象上级的评估主体，有责任对绩效评估结果的运用扮演重要的角色，而不是一评了事，应积极督促评估对象把评估结果有效地运用于提高绩效的实践中。在实施绩效评估的时候建议采用评估主体与评估对象相互合作的模式，在评估过程中进行良好的绩效沟通，这不但可以减少评估中的阻力与摩擦，而且能营造出一个良好的行政氛围和得到较为客观、公平、公正的绩效评估结果。最后，评估主体针对评估对象的官僚体制可能对绩效评估结果和建议方案进行抵制，可以通过“强制诱导——理性劝服——两厢情愿的合作”等路径促使评估结果更好地利用。

(四)建立绩效评估结果利用的二次评估制度。所谓二次评估制度，简单说来，就是根据绩效评估结果和改进建议，勒令那些绩效表现较差的公务员或部门在一个限定的时期内对未达标的项目进行改进，经过一段时间的整改后，再进行第二次评估，评判这些人员或部门在规定时间内绩效是否得到了切实的改善与提高。由于二次评估制度在实施的过程中有着严格的时间限定、针对性强、目标明确，彩够在第二次评估中达标，会自觉根据前面绩效评估结果中所反映的问题改进自己的缺陷，提高绩效水平以达到要求。可以说，二次评估制度的实施，可以有效改变评估对象把绩效评估结果仅仅看成是“空头支票”的错误观念，促使他们自觉运用绩效评估结果指导自己的工作，达到改进绩效的目的。

（徽县机构编制委员会办公室  田炜）