机构编制也出生产力

——关于机构编制工作服务经济建设的思考

 作者  刘承锋 舒孝勤

机构编制工作是我们党加强执政能力建设、巩固国家政权、优化配置执政资源的基础性工作。随着改革不断深化、社会加快转轨转型、经济竞争日趋激烈，机构编制工作同其它工作一样，必须服从和服务于党的中心工作，切实找准服务经济建设的位置，充分发挥配置机构编制资源的职能优势，强化机构编制管理，优化资源配置，提高行政效率，减轻财政负担，在促进经济又好又快发展的主战场上大显身手。

一、 机构编制工作与经济建设息息相关

长期以来，由于受传统思维定势的影响，各级各部门对机构编制工作在经济建设中的重要性认识不足，对机构编制工作的定位不准，机构编制部门对自己的职能也把握不够，普遍局限于设机构、增编制、进人员等具体业务，怎样为经济发展服务理念滞后、反应迟钝，很少介入党委、政府经济发展的决策服务。其实，无论从社会基本矛盾运动的规律，还是机构编制部门的职责职能和机构编制工作服务经济建设的方式来看，机构编制工作在经济建设中有十分重要的地位和作用。

从社会基本矛盾运动的规律看，机构编制工作必须适应不断发展的经济基础。生产力和生产关系的矛盾、经济基础和上层建筑的矛盾，存在于一切社会形态中，贯穿于每一社会形态的始终，构成人类社会的基本矛盾，制约着其他各种社会矛盾的存在和发展。其运动规律告诉我们：生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，但生产关系对生产力、上层建筑对经济基础有反作用。同生产力发展相适应的生产关系，能促进生产力进一步发展；反之，则阻碍甚至破坏生产力发展。适应经济基础的上层建筑，能保护和促进经济基础的发展；旧的上层建筑能延缓旧的经济基础的消亡，阻碍新经济基础的产生、发展和巩固。机构编制工作是上层建筑的重要组成部分，调整的是国家机构与社会化大生产的特殊生产关系，同样必须适应经济社会发展的需要，坚持以经济建设为中心， 创新工作思路和管理方式，严格按照自然规律、经济规律和社会发展规律，科学合理地配置机构、编制、职能等组织资源，努力构建适应经济社会发展的管理体制和运行机制。实践也证明，凡是机构编制管理规范的地方，政府职能定位比较准确，管理体制比较顺畅，办事效率比较快捷，经济环境比较宽松，经济发展相对较快；反之，机构编制管理混乱的地方，体制矛盾纠缠严重，违法行政时有发生，办事推诿拖拉，经济环境难以优化，经济发展受到严重影响。

从机构编制部门的职能定位看，服务经济建设是机构编制工作的重要内容。机构编制部门的主要职责内涵丰富，既负责一个地方的机构改革和行政管理体制改革，也负责核定各单位的机构、职能、职数和人员编制。积极推进行政管理体制改革是巩固党的执政地位、完善政权建设的一项基础性工作，也是经济体制改革的重要保证。在机构编制部门的协调组织下，机构改革作为推进和完善行政管理体制改革的主要手段，尽管每次改革的背景和任务不同，但历次改革都适应了经济社会发展的阶段性需要，促进了社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，加快了社会生产力发展。同时，一个地方经济发展水平取决于组织资源的合理配置、人力资源的素质高低和作用发挥。机构编制部门直接负责机构、职能、职数、编制等组织资源的配置，也负责人员编制的结构管理，对机关事业单位新进人员从源头上进行把关，直接或间接地影响经济发展的两个决定性因素。从这个意义上讲，服务经济建设是机构编制工作题中应有之义，机构编制工作水平直接影响经济发展水平。

从服务经济建设的方式看，机构编制工作通过间接途径发挥直接作用。机构编制工作对象不在经济领域，为经济建设提供服务有其自身的特点，主要靠中间环节作用和影响经济要素实现服务。它不直接创造生产力，而是通过对机构、编制、职能等组织资源的优化配置，建立适应经济建设需要的行政管理运行机制，推进政府职能转变，规范行政行为，提高行政效能，优化经济发展环境，促进经济发展。它不直接增加财政收入，而是通过从严控编、严控进人，节省财政支出，实现节支增收，保证有限的资金用到经济建设最急需的地方。它不直接针对某一企业、某一行业提供服务，而是着眼于社会主义市场经济体制的建立，着眼于新的行政管理体制的形成及上层建筑的完善，面向整个市场经济体系，而且党政机构和事业单位的机构编制一经确定，即具有相对稳定性，机构编制工作为经济建设服务的功能一旦得到实现，不会稍纵即逝，而是在一定时期内都会发生作用，对经济建设的影响相当深远。因此，机构编制部门虽不直接参与经济建设的具体事务，也不经商办厂进行物质财富的直接生产或积累，但在发挥职能作用，优化配置各项组织资源，激发政府部门和事业单位发挥各自的职能优势，促进经济建设方面有着十分重要的地位和作用。

二、 机构编制工作服务经济建设空间广阔

机构编制工作服务经济建设，不是要求机构编制部门直接参与经商办企业等具体经济活动，而是要立足本职，切实找准机构编制工作与经济建设的切入点，突出重点，抓住关键，把机构编制部门履行职能、发挥优势的过程，变成深化行政管理体制改革、科学配置组织资源、促进经济发展的过程。

1、深化行政体制改革，完善适应经济发展的体制机制。行政管理体制改革滞后于市场发展，是政府职能不清、体制不顺、运行不畅的根本原因，是制约经济发展的体制瓶颈。深化行政管理体制改革，必须探索实行职能有机统一的大部门体制，着力形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的体制机制，不断适应经济发展方式转变、经济社会科学发展的需要。必须把推进机构改革作为行政管理体制改革的主要途径，抓住我国第六次政府机构改革的契机，按照“只要有人做事，不求上下对口”的原则和大部门制改革的要求，为党委、政府当好改革参谋，加大机构整合力度，加快推进政企分开、政资公开、政事分开、政府与市场中介组织分开，实现职能综合、分工细致的扁平化管理，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，进一步增强经济发展的活力。必须把事业单位改革作为培育市场主体的重要工作，积极创新改革思路，借鉴和移植企业改革经验，鼓励社会力量参与事业单位改制，对集中了大量人力、物力、财力的事业单位，推行社会化改革和举办主体多样化改革，优化事业资源配置，激发事业单位推进参与全市经济建设与事业发展的积极性，并科学界定事业单位的职能和业务范围，清理承担行政职能的事业单位，整合承担社会服务职能的事业单位，撤并职能萎缩、规模过小、任务不足、服务对象单一的事业单位，促进公益性事业单位强化服务功能，提升服务水平，激活运行活力，促进事业单位逐步从规模数量型向质量效益型转变。必须把乡镇机构改革作为新农村建设的重要抓手，积极扩大乡镇机构改革试点范围，按照市委、市政府的统一部署，科学界定职责，理顺管理体制，撤销农村区公所和办事处管理层级，采取“撤、合、并、转”等措施，整合乡镇内设机构和站所，推进集中办公，提高办事效率。

2、推进政府职能转变，营造加快经济发展的良好环境。一个地方的经济发展环境，取决于其项目审批、经济综合、建设管理等部门履行职责的情况，看似与机构编制部门没有关系。但这些部门的体制建立、机构设置、职能配置和编制核定等，是机构编制工作的重要内容，由机构编制部门负责审批。从这个意义上讲，机构编制工作与经济发展环境关系重大，机构编制部门对优化经济环境负有义不容辞的责任和义务。经济发展环境不优，有执法人员素质不高、服务意识不强的原因，根本在于政府职能转变不彻底、政府部门职能交叉、政府审批事项过多、政务服务透明度低、监督机制薄弱。机构编制工作为改善经济发展环境服务，就是要通过不断深化改革，合理划分事权，科学调整职能，从源头上解决这些弊端，促进全能政府向有限政府转变，从而推动经济社会发展。一是着力解决职责不清的问题。政企、政事、政社不分，是政府职能错位、缺位、越位的根源。政府管了许多不该管、管不好也管不了的事情，不但造成机构臃肿、人员膨胀，也容易产生权力寻租，还捆住了企业发展的手脚。必须理顺政府部门与事业单位的关系，尽量减少政府职能体外循环；解除政府部门与企业的行政隶属关系，实现政府从对资源的计划配置角色中淡出，从对企业经营活动的行政干预、直接管理、微观管理中隐退，从运动员到裁判员、由划桨到掌舵的角色转换，并大力发展、不断完善和规范社会中介组织，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。二是着力解决审批过多的问题。行政审批是制约政府转变职能的瓶颈，行政审批制度不改革，政府职能转变只能是纸上谈兵。必须大力创新行政审批制度，坚决取消妨碍市场开放和公平竞争的行政审批事项，切实简化保留审批事项的审批程序，不断规范审批行为，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，广泛调动和激活市场经济主体的积极性与创造性。三是着力解决政务不透明的问题。阳光是遏制腐败的天敌。解决政务不透明、行政行为不规范、监督不到位等制约经济环境的问题，必须认真研究信息技术对政府职能和行政管理体制改革产生的影响，把政府部门的职责权限、办事程序、监督渠道等内容通过信息网络予以公开，实现政务公开透明，扩大公众的知情权和参与权，促进政府机关及其工作人员严格按照法定权限和程序履行职责，不断提高政府服务水平。

3、优化组织资源配置，形成促进经济发展的强大合力。构编制部门最重要的职能就是科学合理地配置机构、职能和人员编制等组织资源，从而促进经济社会事业又好又快发展。要围绕产业发展设机构。每个地方的资源禀赋、发展基础各不相同，每个时期的工作重点也有所区别，机构编制工作也应围绕经济建设中心，认真分析不同单位在不同历史时期职责任务的变化情况，及时跟进，随时调整。如在推进新型工业化的新形势下，机构编制工作应立足精干高效、统一效能，研究解决加强工业园区建设的机构编制问题；又如，为加快推进城镇化进程，机构编制工作应在破解市政建设资金不足、改革市政建设投融资体制方面多想办法。要根据任务核编制。机构编制既要保持相对稳定，又要根据经济社会的发展和各部门工作任务的变化，按照有增有减、保持总量平衡和有利于整合编制的要求，适时对机关事业单位编制进行调整和优化，尽量做到职能变化和编制调整同步进行。职能弱化部门的编制要逐步核销；职能转移的部门，其人员编制也相应划转，有效避免部门之间忙闲不均、工作压力不等的现象；任务增加、职能强化的部门，要适当增加编制，并尽量从职能弱化的部门统筹调剂，切实提高编制使用效率。要按照结构进人员。坚持树立“编制为人才所用，确保人才使用编制”的观念，严把空编进人关，完善机关、事业单位的进人规则和程序，严把新进人员的年龄、知识、专业结构关，突出高素质人才的吸纳和引进，集聚优势人才，为人才引进、培养和储备提供编制保障，确保有限的编制发挥最大的效益。

4、加强人员编制管理，节约经济发展急需的有限资金。人员编制直接关系财政支出，增加一个编制就是进一个人，一年要增加财政3—5万元的开支。从紧从严控制机构编制，减少机关事业单位工作人员对财力的消耗，让财政腾出更多的资金用到经济发展的刀刃上。要严格控制机构编制增长。这是加强人员编制管理的基础和关键。增设一个机构往往是进数个人，一年将增加财政数十万甚至上百万的开支。坚持新增职能不新设机构，由职能相近的机构承担；新设机构不新增编制，从职能弱化的机构划转；新增编制不新进人员，从超编单位选调，着力解决总量控制与经济社会发展对人员编制需求增大的矛盾。特别是目前乡镇职能逐渐萎缩，积淀了大量人力闲置资源，通过“增一减一”盘活存量，优化配置，既可保证用人需求，又能控制人员编制增长。要切实减少新增人员。通过推行编制实名制管理，将各单位编制确定到人，并在一定范围公示。超编单位一律停止新进人员，超编人员逐步消化，力争通过两年左右的努力，逐步实现编制与实有人员帐实相符。对有空编的单位也要严格把关，注重素质，控制人员无序增长。2008年我市市直机关共新增人员各类1231人，但自然减员仅443人。如果每年减少三分之一的新增人员，按人平4万元计算，每年可减少财政支出1600万元。要全面清理临时人员和吃空饷人员。针对部分人员占了编制不上班、拿着工资创副业的现象，机构编制、纪检监察、财政等部门要认真进行清理，对吃空饷人员坚决停发工资，该辞退的要予以辞退，该核减编制的要核减编制，按清理200人计算，每年可节约财政支出800万元。同时可探索实行劳务派遣制度，全面清理单位临时聘用人员，规范司机等后勤服务人员管理，鼓励用人单位到私营劳务派遣公司聘请人员。

三、 机构编制部门服务经济建设责无旁贷

机构编制部门作为机构、职能、编制等组织资源的配置者，其工作理念、整体素质、工作作风和决策执行力等，直接决定机构编制工作的成效，影响服务经济建设的水平。切实增强机构编制部门的责任感和使命感，加强作风、素质建设，提高履行职能的水平，促进各项机构编制资源发挥优势、各展其长，是各级党委、政府应该思考的重大课题，也是机构编制部门的光荣使命，更是促进经济发展的有效途径。

一要牢固树立机构编制出效益的观念。严格机构编制管理不仅能节约行政成本，也能产生经济效益；既是一个财政节流的管理问题，更是一个财政开源的经济问题,所产生的经济效益绝不亚于引进一个项目、扶植一个企业。多增加一个机构、一名编制，就要相应多增加一份财政开支，提高一项行政成本；严把机构编制关，就会相应减少财政开支，降低行政成本。如果通过控制机构编制和人员增长及清理吃空饷等措施，按一年为财政节省支出1000万元计算，就相当于增加2500万元增值税，需要5个亿的工业产值、2.5个亿的工业投入。机构编制部门要不断增强服务经济建设大局的意识和责任意识，牢固树立管理也是生产力、机构编制工作也出经济效益的观念，既要注意向管理要工作质量，更要注重向管理要经济效益,在机构设置、编制核定和人员入编等方面均要讲求经济效益,严格按照机构编制管理有关要求，不该增加的机构坚决不增，不该增加的编制坚决不增，严把机构编制关。要从局限于办理机构编制具体业务的状态中解放出来，增强主动意识和超前意识，主动把机构编制融于经济社会发展大局，深入调查研究，研究机构高效协调运转的管理机制，促进快捷、全面、准确、高效服务理念的形成和落实，服务经济社会发展。

二要切实维护机构编制政策法规的权威。邓小平早在1975年就强调：编制就是法律。依法依规管理机构编制，严格执行和遵循机构编制管理的原则、内容、权限、制度、程序、监督检查、责任追究，是机构编制工作步入法制化规范化管理轨道的保证。要坚持机构编制集中统一管理。凡涉及职能、机构、编制和领导职数调整的，统一由机构编制部门按程序审批或报批，统一由主管领导一支笔审签，统一由机构编制部门行文批复，其他任何部门无权决定机构编制事项，不得干预下级部门的机构编制事项。要严格按程序审批机构编制事项。确需增加和调整机构编制的，必须按规定权限由机构编制部门专项办理。要认真履行机构编制部门把关职责。坚持铁面无私，不怕得罪人，不怕听闲话，严格按机构编制法规政策办事，对不符合政策要求的机构编制事项，要敢于拒绝，坚决抵制；对违反机构编制纪律的人和事，要坚决纠正，严肃处理，切实维护机构编制纪律的严肃性和权威性。要不断加强机构编制监督检查。检查工作是衡量机构编制管理整体水平和机构编制部门工作作风的重要标尺。在加强机构编制法律法规和方针政策执行情况监督检查的同时，以机构改革“三定”方案职能履行情况为切入点，重点监督检查政府部门加强宏观调控职能、减少微观干预职能，集中力量抓好规划、加强政策指导、执法监督和组织协调，转变工作方式、简化办事程序、为企业和公众提供公共产品和公共服务等内容，加强职能运行、机构设置、编制配备、新进人员的监督，防止出现新缺位、错位、越位和滥设机构、随意增加编制、违规新进人员等现象，使有限的机构编制资源在经济建设和社会发展上发挥更大的效应。

三要积极创新机构编制管理的机制。机构编制工作服务经济建设，必须改变长期形成的“就机构谈机构”、“就编制论编制”现象，拓宽视野，创新思维，拓展内容，强化服务，探索完善管政策、管总量、管结构的机构编制管理新机制，促进各单位编制员额、结构与其职能履行达到最佳适应程度。要大力推行机构编制实名制管理，使在职在编人员工作岗位与所使用的编制相对应，并向社会公布，接受群众监督，切实堵住虚列编制、混编混岗、超编进人现象，充分发挥编制的效能作用。要认真执行机构编制下管一级制度，坚持机构设立、职数核定、编制调整等事项统一由上级机构编制部门审批，切实改变机构编制部门监督同级党委、政府的尴尬局面。要建立完善机构编制管理与人员工资、财政预算管理相互配套的约束机制，加强财政、组织、人事、编制等职能部门的协调配合，在机构编制部门审批的机构、编制、人员及职数范围内核定人员工资、核拨人员经费，对擅自增设的机构、超编人员和超职数配备的人员，不得核定工资，不得纳入工资统发范围。

四要努力夯实服务经济建设的组织保障。抓好机构编制工作，队伍建设是关键。要加强学习教育，不断提高机构编制干部队伍的综合素质；要完善规章制度，实现以良好的制度管理人、约束人；要增强服务意识，转变工作作风，主动热情地为经济社会发展大局服务；要狠抓廉政建设，坚持机构编制事项一律提交会议集体研究，取消一切没有政策依据的收费项目，严禁利用工作之便接收单位和个人钱物以及请吃、请玩等活动，严禁要求相关部门为自己办事提供方便、开销经费，严禁接收任何单位的赞助，切实树立机构编制部门的良好形象。

（转载自中央机构编制委员会办公室网站，湖南省怀化市机构编制委员会办公室  刘承锋、舒孝勤）