关于社会力量举办公益服务机构有关登记问题的几点思考

作者  邹佩文

按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“建立各类事业单位统一登记管理制度”的要求，今后建立统一登记管理制度已是大势所趋。目前社会力量举办的公益服务机构和社团机构主要是由民间组织管理机构，依据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，负责登记和年度检查，并对民间组织活动实施监督，依法查处民间组织的违法活动和非法组织。

一、社会力量举办的公益服务机构有关情况

通过调研了解到，目前在民政部门登记管理的公益服务机构民办非企业单位大多是教育、卫生、民政等行业管理部门审批成立的民办学校、民办医院和服务机构。已在民政部门登记的民办非企业单位集中在教育、卫生、文化、科技等行业，社会团体大部分是由业务主管部门审批成立的行业协会。

㈠ 社会力量举办的公益服务机构发展存在的问题

社会力量举办的公益服务机构明显不足，公益服务供给总量不足，供给方式单一，公益服务机构数量少且规格不高。社会事业的举办主体还是以国家为绝对主力，社会力量还没有充分进入社会事业发展领域，社会力量兴办公益事业的积极性还没有充分发挥。由于民办非企业单位和社会团体产生和发展的时间不长（大部分是在2005年以后设立登记的），在发展过程中还存在一些问题，主要表现为：

一是民办非企业单位分布不均。教育培训类的较多，占民办非企业总量的大多数，文化、卫生、体育、科技、中介服务类的较少，群众需要的服务型的民办非企业单位少。

二是法制观念淡薄，社会责任和社会公益意识不强，营利化倾向较重，社会认可度不高。大多数群众认为民办非企业单位收费高、服务能力差、诚信度低。

三是内部管理制度不够完善，组织行为不规范，自律机制不健全，信誉缺失。

四是大部分民非企业单位规模小，设备简陋，较多教育培训、医疗卫生机构场地受限，多为租赁房屋，年收入中的大部分资金用在了房租及人员工资上，用于事业发展的基金比例较少。

五是与公办服务机构相比，民办服务机构能够争取到的优惠政策、财政支持较少，不利于其发展公益服务事业。例如，医药卫生体制改革未将私人诊所纳入定点医疗机构，部分私人诊所将面临生存竞争问题；民办幼儿园由于政府财政补贴少、房租费用高，不得不提高收费标准、降低人员工资待遇，最终导致生源不足、教师队伍培训少、素质低、不稳定。

㈡ 社会力量举办的公益服务机构有关登记问题

规模较大的教育培训、医疗卫生机构希望登记为事业单位法人，其目的是作为事业单位法人，希望可以享受与公办学校、医院一样的财政补贴，可以建立有效的民办学校、医院人事、工资制度，让民办教师、医生像公办教师、医生一样享受社保、医保、住房公积金等方面待遇，在人事管理上让民办教师、医生有归属感，从而留得住、用得上、用得好。

其他民办服务机构则希望尽量简化行政审批程序、减少政策制约管理，尽量给予较多优惠政策和资金补贴，促进民办服务机构提供更多公益性服务。

二、公益服务机构登记问题分析

㈠ 关于公益服务机构登记管理的法律法规。

目前，事业单位、社团、民非单位都有自己的登记管理条例。事业单位登记管理最基本的法律法规依据是，《民法通则》中的有关规定和《事业单位登记管理暂行条例》及其《实施细则》。l996年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，明确要理顺关于社会团体和民办非企业单位的管理体制，建立挂靠单位和业务主管部门与登记管理机关双重负责的领导体制，实行分级管理。根据通知精神， 1998年10月25日，朱镕基总理签署国务院第251号令发布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。与《民办非企业单位登记管理暂行条例》同日发布施行的还有《社会团体登记管理条例》以及《事业单位登记管理暂行条例》。

㈡ 关于事业单位范围的界定。

《事业单位登记管理暂行条例》第二条本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。本条规定明确了事业单位的举办主体是国家，并利用国有资产举办。民非单位举办的主体是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人举办的，而不是由政府或者政府的部门举办，利用的资产也并非国有，但服务的性质大致相同，都是从事教育、科技、文化、卫生等活动，可统称为民办公益服务机构。如果作为事业单位统一登记，会增加事业单位概念的内涵和外延，应重新定义事业单位并修改相关的法律法规。随着经济社会的发展，政府职能的逐步转变，政府举办的公益服务机构越来越不能满足社会的需要，民办公益服务组织越来越活跃，政府应该积极引导和鼓励社会力量甚至公民个人举办事业单位。同时，应该建立公民个人举办事业单位的准入制。因为事业单位首先追求的是社会效益而不是经济利益，举办者在社会上应该有雄厚的经济基础、良好的社会声誉以及相应的举办条件。从目前看，国内举办者应以成熟、成名、有效益的公司或团体为主。在这样的背景下，事业单位的界定范围应该扩大到为社会提供公益服务的组织。

㈢ 统一登记管理主体及利弊。

党的十八届三中全会已经决定将建立事业单位统一的登记管理制度，由各级编办统一组织实施登记管理比较科学。编办是机构管理的主体，具有较高的权威性，自1998年《事业单位登记管理暂行条例》颁布实施以来，通过16年的探索和实践，积累了较为丰富和成熟的经验，更有利于推进登记管理的规范化和科学化；同时也是推行大部门制改革的必然要求，避免登记管理政出多门，多头管理，统一由编办实施登记管理能更好地为党委政府提供决策服务。如果由各级民政部门统一组织实施登记管理，机构编制序列的事业单位对于民政部门将导致登记管理与机构编制管理脱节；从监督管理的角度看，效果和力度不如编办，将会导致登记管理工作流于形式。

社会力量举办的公益服务机构进行事业单位登记尚属起步阶段，许多问题有待在试运行中积累经验，不宜一哄而上。当前应以与群众、社会关系密切的教育、科技、文化、卫生等直接面向社会提供公益服务的机构为主。

三、几点思考

㈠ 建立统一的政策法规体系。

要建立各类事业单位统一的登记管理制度，需建立统一的政策法规体系，统一修订各类相关登记管理条例。应将《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》与《事业单位登记管理暂行条例》的内容进行整合，出台新的《事业单位登记管理条例》。以重新定义事业单位的概念，明确登记管辖及涵盖范围，并明确事业单位与社会公益组织的关系。

㈡ 建立统一的登记管理体系

为使各类事业单位登记管理工作更加规范化、科学化，应该在机构编制部门设立统一的登记管理机关，实行分级管理，分级负责。建立统一的网上登记管理系统，简化网上登记管理系统办事程序，社团组织和民办公益服务机构均推行全国统一的网上登记管理。

㈢ 加强组织机构和队伍建设。

针对现有登记管理队伍人员少、力量薄弱的现状，应该整合成立统一的登记管理机关，避免产生“九龙治水”的局面，适当增加登记管理部门的编制，配齐配强专职人员。同时明确登记管理机构的执法性质，完善执法主体资格。应该注重加强事业单位法人的培训工作，扩大事业法人培训的范围，优化培训内容，改进培训方法。通过宣传和培训，可以进一步增强事业单位的法制意识、权利意识、责任意识，提高事业单位参与法人登记的主动性和自觉性。

㈣ 建立联动机制，提升监管效能。

公益服务机构法人监督管理工作是一项综合性和动态性强的工作，必须争取有关部门的支持，加强部门之间的协调配合，形成整体工作合力，共同承担起监督管理职责。一是建立协调机制。对公益服务机构法人的监督管理，登记管理机关应注重发挥牵头作用，改进和规范沟通协调机制，定期召开由相关部门参加的联席会议，加强协调配合。要积极联合行业主管部门、公安、财政、人社、质检、银行、税务等单位，每个部门确定一位联络员，定期通报事业单位法人证书使用过程中各部门的配合情况及存在的问题，探讨提高法人证书权威性的有效途径。二是严格机构设置审批。对于民办公益服务机构的设置，行业主管部门应该坚持标准，严格审查，由一个机构集中审批；对于政府举办的事业单位设置要充分调查研究和分析论证，确保机构设置的必要性和准确的服务定位。要通过网络等公共媒体对机构设置的理由、依据、目标、经费预算等内容进行公示，确保公益服务机构服务职能的有效性，推进公共服务的社会化。三是逐步建立和完善公益服务机构考核评估机制。在确保日常登记管理工作的同时，要充分利用年检或随机抽查等方式加强监督检查。督促公益服务单位按照要求参加法人登记，并按时进行年度检验。对违反登记管理条例的，要按照条例规定严肃处理，以维护登记工作的严肃性、权威性。

（作者系新疆博尔塔拉蒙古自治州事业单位登记管理局）